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Introduzione

Il potere di grazia

La costituzione dell’Ufficio per gli Affari dell’Amministrazione della Giustizia e la organizzazione del Comparto Grazie

L’Ufficio per gli Affari dell’Amministrazione della Giustizia è stato istituito con decreto del 31 maggio 2006 (art. 10 - bis D.P. 26 luglio 2005, n. 60/N introdotto dal D.P. 1/N del 2006, ora art. 13 D.P. 18 aprile 2013, n. 107/N). A esso, è affidato il compito di curare i rapporti con il Consiglio Superiore della Magistratura e di trattare le pratiche relative all’amministrazione della giustizia e alla concessione delle grazie nonché, infine, di svolgere attività istruttoria - in collegamento con l’Ufficio per gli Affari Giuridici e le Relazioni Costituzionali della Presidenza - sui disegni di legge da autorizzare, sulle leggi da promulgare e sui decreti da emanare in materia di giustizia.

L’Ufficio si articola in tre settori: Comparto Rapporti con il Consiglio Superiore della Magistratura e Istanze dei cittadini in materia di giustizia, Comparto Grazie, Comparto Normativo. A questo ultimo, è affidato il compito di esaminare i provvedimenti legislativi o regolamentari fin dal loro annuncio di presentazione e di seguirne l’iter di approvazione.

Al Comparto Grazie1 sono affidati, in particolare, i compiti appresso elencati:

  • esame sia delle domande (o proposte: art. 681 comma 3 c.p.p.) di grazia o commutazione delle pene pervenute al Capo dello Stato sia delle comunicazioni che il Ministero competente (Difesa o Giustizia) invia alla Presidenza della Repubblica in relazione a quelle che a esso sono state presentate
  • ricerca di eventuali precedenti e fascicolazione delle pratiche
  • trasmissione al Ministero competente delle domande o proposte pervenute al Capo dello Stato, perché di esse si avvii la istruttoria
  • richiesta al Ministero di assicurare priorità alla istruttoria di domande o proposte che prospettano situazioni obiettivamente meritevoli di trattazione urgente
  • richiesta di notizie al Ministero sullo stato della istruttoria quando sono decorsi otto mesi dalla trasmissione della domanda o proposta
  • esame e valutazione delle “proposte” formulate dal Ministro all’esito della istruttoria ed eventuale richiesta di integrazioni
  • predisposizione della Relazione da inviarsi al Capo dello Stato per le sue determinazioni
  • comunicazione al Ministero delle determinazioni del Capo dello Stato
  • tenuta e aggiornamento dell’archivio (cartaceo e informatico) con elaborazione ed esame dei dati sul numero e le tipologie delle determinazioni del Capo dello Stato
  • studio delle problematiche attinenti all’istituto della grazia e, in rapporto con gli uffici ministeriali, individuazione di prassi che consentano la tempestiva definizione delle pratiche e il rispetto delle esigenze di riservatezza e trasparenza2.

Il direttore dell’Ufficio provvede alla stesura definitiva della Relazione da rimettere al Capo dello Stato per le sue determinazioni. La relazione sintetizza le informazioni desumibili dalla domanda oppure dalla proposta di grazia o di commutazione delle pene, dalla istruttoria svolta e dalla “proposta” del Ministro3 . Nella sua parte finale, la Relazione riporta le valutazioni dell’Ufficio sulla opportunità di concedere, rigettare o archiviare la richiesta dell’atto di clemenza. In genere, la Relazione contiene:

  • la indicazione della data di presentazione della domanda o proposta e delle generalità del condannato
  • la descrizione dei motivi posti a sostegno della domanda o proposta
  • gli estremi della condanna, i reati per i quali è stata pronunciata e lo stato della esecuzione (con indicazione degli eventuali benefici penitenziari concessi)
  • il tenore del parere del magistrato di sorveglianza e delle osservazioni del procuratore generale presso la corte di appello oltre che delle considerazioni espresse dalle autorità di polizia e, quando del caso, dalle persone offese o danneggiate dal reato
  • eventuali altre emergenze di rilievo
  • le conclusioni prese dal Ministro e le ragioni poste a sostegno della sua “proposta”
  • le valutazioni dell’Ufficio.

La Relazione è redatta in forma semplificata quando la richiesta di clemenza è priva dei presupposti di ammissibilità.

Le determinazioni del Capo dello Stato sono apposte in calce alla Relazione che viene con esse custodita nel fascicolo relativo alla pratica di grazia o commutazione delle pene presente in archivio. Delle determinazioni è data notizia al Capo di Gabinetto del Ministro competente anche per i conseguenti adempimenti4.

Se il Capo dello Stato ritiene di concedere la grazia o di commutare la pena, gli uffici ministeriali predispongono lo schema del relativo decreto. Il decreto è adottato dal Capo dello Stato e trasmesso al Ministro per la controfirma e la esecuzione.

Se il Capo dello Stato ritiene che non ricorrano i presupposti di merito richiesti per la concessione del provvedimento di clemenza oppure che la domanda o la proposta non può essere accolta per difetto di alcuno dei suoi presupposti di ammissibilità, ne dispone – rispettivamente – il rigetto o l’archiviazione (c.d. “messa agli atti”).

Tra le cause di archiviazione rientrano ad esempio, la rinuncia alla domanda di clemenza, la sopravvenuta morte dell’interessato, la circostanza che la domanda è stata presentata in relazione a detenzioni cautelari, a condanne non definitive, a misure di sicurezza o di prevenzione personale. Tra le cause di archiviazione rientrano anche la sopravvenuta carenza di interesse (come accade quando la pena detentiva è stata espiata - anche per effetto dell’indulto - oppure quando è avvenuto il pagamento della pena pecuniaria).

In applicazione dei principi enunciati dalla Corte costituzionale, si ritiene che il provvedimento di clemenza individuale non possa mai risolversi in un improprio rimedio volto a sindacare la correttezza della decisione del giudice, ma, in presenza di eccezionali esigenze umanitarie, possa invece mitigare o elidere il trattamento sanzionatorio da essa fissato. A seguito di rigorosi e approfonditi accertamenti, la grazia viene perciò concessa solo quando il senso di umanità cui le pene debbono ispirarsi - sotto il profilo del rispetto dei diritti fondamentali della persona e sotto quello della emenda - non può essere garantito ricorrendo agli strumenti ordinari apprestati dal sistema penale e dall’ordinamento penitenziario (artt. 2 e 27 comma 3 della Costituzione)56.

Ogni decisione sul merito è adottata dopo aver valutato:

  • la peculiarità umanitaria che il caso presenta (ad esempio, per la risalenza nel tempo del delitto commesso, per la età e incensuratezza del suo autore, per il contesto - “storico”, personale, familiare, - in cui si è verificato …)
  • il periodo di pena espiato e la fruizione eventuale di benefici penali o penitenziari.
  • l’assenza di elementi dai quali dedurre l’attuale pericolosità del condannato
  • gli esiti del processo rieducativo e, specie per le domande di grazia relative a pene accessorie, l’intervenuto reinserimento sociale del condannato
  • la condotta inframuraria tenuta
  • le osservazioni delle vittime del reato o, in caso di loro morte, dei loro familiari
  • la incompatibilità delle condizioni di salute del condannato con lo stato detentivo e la inattitudine a fronteggiarne la precarietà con i benefici ordinari (penali e penitenziari).


1Al Comparto Grazie è attualmente preposto quale responsabile un magistrato ordinario collocato fuori del ruolo organico della magistratura, coadiuvato da tre unità di personale amministrativo.

2Alle unità di personale non addette al Comparto Grazie è fatto divieto di accedere ai dati e alle informazioni sulle pratiche di grazie, anche se definite, salvo che l’accesso sia autorizzato dal direttore dell’Ufficio o dal responsabile del Comparto. Se richiesto, il personale del Comparto può fornire notizie, relativamente alla sola fase in cui si trova il procedimento, all’interessato o al soggetto legittimato che ha presentato la domanda o la proposta. Anche al personale del Comparto è però fatto divieto di fornire notizie su ogni altro dato o informazione presente nell’archivio e, in particolare, sui contenuti della istruttoria ministeriale, delle eventuali integrazioni richieste dall’Ufficio, della “proposta” del Ministro e delle determinazioni del Capo dello Stato. I dati e le notizie sulle pratiche di grazia sono immessi nel sistema informatico della Presidenza della Repubblica secondo procedure che ne garantiscono la riservatezza.

3Le risultanze della istruttoria sono allegate dalle strutture ministeriali alla “proposta” del Ministro.

4Il principale adempimento a rilevanza esterna è quello della comunicazione - all’interessato o, quando del caso, al direttore dell’istituto penitenziario - del rigetto o archiviazione della domanda o proposta. In caso di concessione della grazia, il principale adempimento è ovviamente quello di provvedere per la esecuzione del decreto presidenziale.

5Quanto alle condanne a pene pecuniarie, si ritiene in via generale, che le “straordinarie esigenze umanitarie” sussistono solo quando il pagamento delle pene stesse ha una incidenza sulla situazione personale e familiare del condannato così immediata e assoluta da non poter essere fronteggiata ricorrendo all’istituto della rateizzazione. Va poi rilevato che, ferma la possibilità di rateizzazione della pena pecuniaria inflitta, la declaratoria di estinzione della pena detentiva conseguente all’affidamento in prova al servizio sociale non impedisce al tribunale di sorveglianza di dichiarare anche la estinzione della pena pecuniaria, una volta accertato che l’interessato si trova in disagiate condizioni economiche (Cass. 15184/2009 e Cass. 1375/2009).

6Come si deduce da quanto già esposto, la fruizione di misure alternative alla detenzione carceraria non è in sé ostativa alla concessione del provvedimento di clemenza, nei casi in cui fatti sopravvenuti o la ricorrenza di situazioni eccezionali ne fanno emergere la concreta inadeguatezza. Non si ritiene invece che la grazia e la commutazione delle pene possano essere concesse quando risulta pendente procedimento per la revisione della condanna ovvero quando avverso la stessa è stato presentato ricorso alla Corte Europea per i Diritti dell'Uomo (in quanto in caso di accoglimento del ricorso è possibile avanzare richiesta di revisione della condanna: Corte Cost. sent. N. 113/2011). In questi casi, il provvedimento di clemenza si configurerebbe come un suppletivo grado di giudizio, escluso dalla sentenza 200/2006 della Corte costituzionale.